Os bens públicos – Imóveis da União – Terrenos de marinha – Problemas gerados pelas enfiteuses – Parte I

(Palestra proferida por ocasião do XXX Encontro Regional dos Oficiais de Registro de Imóveis do Brasil em São Luís, Maranhão, de 24 a 26 de maio de 2012). 1. Introdução O tema proposto, não obstante a aparente amplitude, evidencia uma restrição na abordagem pela sequência dos tópicos apresentados, cada qual, respectivamente, impondo uma restrição do que se quer abordar no tópico anterior. Assim, procurarei ser fiel ao tema, abordando cada um dos seus tópicos, priorizando o que parece ser o aspecto principal e final da abordagem: a questão dos terrenos de marinha. 2. Dos bens públicos O artigo 98 do Código Civil classifica como públicos “os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno”, esclarecendo, na parte final, que “todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a quem pertencerem.” Trata-se de classificação bastante ampla, que não identifica os bens em si mesmo considerados, mas estabelece o critério da classificação dos bens como públicos pela titularidade, sendo públicos todos “aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno”, a saber, a União, os Estados, o Distrito Federal, os Territórios (atualmente inexistentes), os Municípios, as autarquias e associações públicas, e demais entidades de caráter público criadas por lei, nos termos do art. 41 do Código Civil. Assim, o artigo 98 do Código Civil abrange os bens de todas as naturezas (imóveis, águas, jazidas, vias férreas, recursos naturais e minerais, dentre outros) e finalidades (de uso comum do povo, especiais e dominicais) pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno. A classificação do que constituem os bens públicos, nos termos do art. 98 do Código Civil, é fundamental, ainda, por estabelecer que “todos os outros bens são particulares”, independente de a quem pertencerem. Ou seja: o artigo 98 do Código Civil não apenas identifica os bens públicos pelo critério da titularidade, mas evidencia a existência dos bens particulares, que com aqueles não se confundem. Por óbvio que a simples classificação do que constituem os bens públicos não basta para produzir a sua identidade concreta. Para tanto, faz-se mister a aplicação de procedimentos legais, minudenciados em legislação especial sobre o tema. Em relação aos bens imóveis da União - o foco da nossa abordagem - esses procedimentos inevitavelmente exigem a demarcação, a discriminação, a titulação e o registro dos imóveis demarcados no competente registro de imóveis, de sorte a extremá-los dos de domínio particular. Porém, as mesmas regras quanto à identificação, demarcação, discriminação, titulação e registro são aplicáveis aos bens imóveis pertencentes às demais pessoas jurídicas de direito público interno, com adaptação, em cada caso, da legislação específica, se existente. 3. Dos bens imóveis pertencentes à União Os bens imóveis pertencentes à União são os mencionados no art. 20, incisos II, IV, VII, X e XI, da CF/88, a saber: II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei; IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. A atual redação do inciso IV do art. 20 da CF/88 foi dada pela Emenda Constitucional nº 46/2005, sobre a qual teceremos comentários mais adiante. Dentre os bens imóveis da União, os terrenos de marinha são os que têm suscitado maiores controvérsias e, sem dúvida, os que despertam maior interesse, tanto da União como dos particulares em áreas confinantes ou possivelmente coincidentes com os terrenos de marinha, em vista tanto do possível conflito de titularidade como das receitas e despesas que originam, respectivamente, para a União e para os particulares.¹ As discussões em torno dos terrenos de marinha vão desde a alegação de que o Decreto-lei nº 9.760/46 não foi recepcionado pela Constituição de 1946, assim como pelas subsequentes Constituições de 1967 e de 1969, e que, por esta razão, teriam sido extintos do ordenamento jurídico brasileiro, bem como que esse instituto não existe em nenhum outro país do mundo. Contudo, os terrenos de marinha são expressamente mencionados na Constituição Federal de 1988 como bens imóveis pertencentes à União, sendo, destarte, indiscutível a sua existência no atual ordenamento jurídico brasileiro, razão pela qual o tema merece a atenção dos registradores de imóveis quanto à legislação aplicável para a sua identificação, demarcação, registro e negociação, conforme veremos nos tópicos seguintes. 4. Legislação sobre terrenos de marinha (bens da União) Os diplomas legais que tratam da identificação, demarcação, discriminação, registro e negociação dos terrenos de marinha (aplicáveis também a outros bens imóveis de domínio da União) são os seguintes: a) O Decreto-lei nº 9.760, de 05.09.1946, que dispõe sobre a identificação e demarcação dos terrenos de marinha; a regularização fundiária de interesse social em terras da União; a discriminação administrativa e judicial das terras da União; a regularização de ocupação de imóveis presumidamente da União e a utilização dos bens imóveis da União; b) A Lei nº 5.972, de •••